Gibt es eigentlich einen Rechtsanspruch von Verkehrsteilnehmern, an einer „Verkehrsschau“ teilzunehmen? In mehreren Beiträgen hatte ich bereits mein Missfallen darüber geäußert, dass viele Behörden (leider auch die konstruktiveren) mich hierzu in aller Regel nicht einladen; selbst dann nicht, wenn diese einzig und allein aufgrund meiner Eingaben stattfinden. Nach den beiden Verkehrsschauen der Kreisverwaltung Südwestpfalz im Herbst 2017 wurde ich nicht mehr eingeladen, auch nicht zu sogenannten „Ortsterminen„. Zuletzt hatte ich mich beispielsweise darüber auch mit der neuen Leiterin der Pirmasenser Straßenverkehrsbehörde unterhalten. Hier wurde die Ansicht vertreten, dass man ja schließlich den ADFC einlade – und wenn ich da nicht eintreten würde, ich im Grunde Pech hätte. Also – wie sieht die Sache mit den „Verkehrsschauen“ rechtlich eigentlich aus?
Schauen wir hierzu zuerst in die Verwaltungsvorschrift zur StVO. Der Begriff „Verkehrsschau“ taucht in der Vorschrift zu § 45 StVO, Randnummern 56 bis 59 auf:
Überprüfung der Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen
1. Die Straßenverkehrsbehörden haben bei jeder Gelegenheit die Voraussetzungen für einen reibungslosen Ablauf des Verkehrs zu prüfen. Dabei haben sie besonders darauf zu achten, daß die Verkehrszeichen und die Verkehrseinrichtungen, auch bei Dunkelheit, gut sichtbar sind und sich in gutem Zustand befinden, daß die Sicht an Kreuzungen, Bahnübergängen und Kurven ausreicht und ob sie sich noch verbessern läßt. Gefährliche Stellen sind darauf zu prüfen, ob sie sich ergänzend zu den Verkehrszeichen oder an deren Stelle durch Verkehrseinrichtungen wie Leitpfosten, Leittafeln oder durch Schutzplanken oder durch bauliche Maßnahmen ausreichend sichern lassen. Erforderlichenfalls sind solche Maßnahmen bei der Straßenbaubehörde anzuregen. Straßenabschnitte, auf denen sich häufig Unfälle bei Dunkelheit ereignet haben, müssen bei Nacht besichtigt werden.
2. a) Alle zwei Jahre haben die Straßenverkehrsbehörden zu diesem Zweck eine umfassende Verkehrsschau vorzunehmen, auf Straßen von erheblicher Verkehrsbedeutung und überall dort, wo nicht selten Unfälle vorkommen, alljährlich, erforderlichenfalls auch bei Nacht. An den Verkehrsschauen haben sich die Polizei und die Straßenbaubehörden zu beteiligen; auch die Träger der Straßenbaulast, die öffentlichen Verkehrsunternehmen und ortsfremde Sachkundige aus Kreisen der Verkehrsteilnehmer sind dazu einzuladen. Bei der Prüfung der Sicherung von Bahnübergängen sind die Bahnunternehmen, für andere Schienenbahnen gegebenenfalls die für die technische Bahnaufsicht zuständigen Behörden hinzuzuziehen. Über die Durchführung der Verkehrsschau ist eine Niederschrift zu fertigen.
b) Eine Verkehrsschau darf nur mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde unterbleiben.
c) Die zuständigen obersten Landesbehörden sorgen dafür, daß bei der Verkehrsschau überall die gleichen Maßstäbe angelegt werden. Sie führen von Zeit zu Zeit eigene Landesverkehrsschauen durch, die auch den Bedürfnissen überörtlicher Verkehrslenkung dienen.
Warum die „Sachkundigen aus den Kreisen der Verkehrsteilnehmer“ unbedingt „ortsfremd“ sein müssen, bleibt für mich rätselhaft. Jedenfalls dürfte diese zu den am häufigsten von den Straßenverkehrsbehörden ignorierten Vorschriften überhaupt gehören. Wenn man sich die teils uralten Verkehrszeichen überall anschaut, kann mir keiner erzählen, dass die alle im 2-Jahres-Turnus überprüft werden. Die sich widersprechende Beschilderung bei Hornbach (Beitragsbild) wurde bspw. bereits im September 2017 im Rahmen einer Verkehrsschau überprüft. Eigentlich hätte dort also vor einem guten halben Jahr schon wieder eine weitere Verkehrsschau stattfinden müssen. Auch sonst findet man vor allem im Zuge von Radrouten überall Altmetall.
Das gilt natürlich auch für den widersprüchlichen Blödsinn, dem man immer wieder begegnet.
Betroffen sind natürlich insbesondere in die Jahre gekommene, benutzungspflichtige Radverkehrsanlagen, zu denen noch die zusätzlichen Bestimmungen der VwV zu § 2 StVO, Rn. 28 und 29 zu beachten sind:
Über die Kennzeichnung von Radwegen mit den Zeichen 237, 240 oder 241 entscheidet die Straßenverkehrsbehörde nach Anhörung der Straßenbaubehörde und der Polizei. In die Entscheidung ist, soweit örtlich vorhanden, die flächenhafte Radverkehrsplanung der Gemeinden und Träger der Straßenbaulast einzubeziehen. Auch kann sich empfehlen, zusätzlich Sachkundige aus Kreisen der Radfahrer, der Fußgänger und der Kraftfahrer zu beteiligen.
Die Straßenverkehrsbehörde, die Straßenbaubehörde sowie die Polizei sind gehalten, bei jeder sich bietenden Gelegenheit die Radverkehrsanlagen auf ihre Zweckmäßigkeit hin zu prüfen und den Zustand der Sonderwege zu überwachen. Erforderlichenfalls sind von der Straßenverkehrsbehörde sowie der Polizei bauliche Maßnahmen bei der Straßenbaubehörde anzuregen. Vgl. Nummer IV 1 zu § 45 Abs. 3; Rn. 56.
Nun ist die Verwaltungsvorschrift zur StVO bekanntlich keine Rechtsnorm, sondern eine (nur die Verwaltung bindende) ermessenslenkende Vorschrift, mit der der Verordnungsgeber einen bundeseinheitlichen Vollzug der StVO gewährleisten und den Verwaltungsaufwand minimieren will. In aller Regel basieren derartige Vorschriften auf der allgemeinen Rechtslage und Rechtsprechung. Wenn in einer solchen Vorschrift darauf hingewiesen wird, dass bei derartigen Verkehrsschauen auch Verkehrsteilnehmer einzuladen sind bzw. eingeladen werden können, basiert dies sehr wahrscheinlich aufgrund anderer, vorhandener Rechtsansprüche. Eine Verkehrsschau muss dabei auch nicht als Solche bezeichnet werden, denn es handelt sich hierbei um keinen legaldefinierten Begriff.
Es kommt in der Praxis nämlich durchaus auch immer wieder mal vor, dass derartige „Verkehrsschauen“ eben nicht direkt vor Ort, sondern im (warmen und trockenen) Büro stattfinden.
Verwaltungsintern?
Viele Behörden vertreten die Ansicht, dass Verkehrsschauen rein verwaltungsinterne Vorgänge seien, zu denen nur Behörden einzuladen seien. Das hatte mir zuletzt auch die Verbandsgemeindeverwaltung Rodalben mitgeteilt, nachdem ich mir das Protokoll zur Verkehrsschau zur angeregten Aufhebung diverser Einbahnstraßen in Rodalben zukommen ließ – zu der man mich ebenfalls (trotz Bitte) nicht eingeladen hatte.
„Begründet“ hatte man das folgendermaßen:
In der Sache selbst schicken wir vorweg, dass eine Verkehrsschau zunächst ein interner verwaltungsbehördlicher Vorgang ist. Der Austausch findet i.d.R. innerhalb behördlicher Strukturen statt. In Einzelfällen ziehen wir die Expertisen von fachlich tangierten Verbänden hinzu. Die Einbindung von Privatpersonen gehört nicht zu der von uns favorisierten Vorgehensweise.
Ich bin keine (fachlich nicht ausreichend tangierte…?) „Privatperson“, sondern ein von der Beschilderung beschwerter, unmittelbar betroffener (radfahrender) Verkehrsteilnehmer (und journalistisch tätiger Blogger). Die Verwaltungsvorschriften stellen meiner Ansicht nach ausreichend klar, dass eine solche Verkehrsschau eben generell keine rein verwaltungsinterne Angelegenheit ist.
Rechtsanspruch?
Auf welcher Basis könnte also ein Rechtsanspruch auf eine Teilnahme an einer Verkehrsschau gründen?
Sobald die zuständige Straßenverkehrsbehörde (auch intern, nach außen nicht erkennbar) aktiv wird und einen bestimmten Sachverhalt wie die Beschilderung eines Radwegs oder auch einer für den Radverkehr zu öffnenden Einbahnstraße prüft und rechtlich würdigt, wird meiner Ansicht nach ein Verwaltungsverfahren eröffnet. Dies kann insbesondere auch aufgrund einer Eingabe oder eines Widerspruchs eines Verkehrsteilnehmers erfolgen.
Folglich ist das Verwaltungsverfahrensgesetz (Bund) anzuwenden, zu welchem auch noch ergänzende Landes-Verwaltungsverfahrensgesetze (bspw. Rheinland-Pfalz) hinzukommen. Letzteres hat in diesem Falle jedoch keine Relevanz.
Der § 9 klärt auf, was ein Verwaltungsverfahren überhaupt ist:
Das Verwaltungsverfahren im Sinne dieses Gesetzes ist die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags gerichtet ist; es schließt den Erlass des Verwaltungsaktes oder den Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrags ein.
Wichtig ist hier das Tatbestandsmerkmal der nach außen wirkenden Tätigkeit. Eine solche Außenwirkung manifestiert sich insbesondere im Bereich Straßenverkehr in der Anordnung von Verkehrszeichen. Die Straßenverkehrsbehörde prüft die Voraussetzungen und erlässt letztlich einen Verwaltungsakt (in Form einer Allgemeinverfügung) zur Regelung des Verkehrs.
Der § 10 stellt klar, dass allgemein keine Formvorschriften gelten:
Das Verwaltungsverfahren ist an bestimmte Formen nicht gebunden, soweit keine besonderen Rechtsvorschriften für die Form des Verfahrens bestehen. Es ist einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen.
Jetzt müssten wir noch Beteiligte im Sinne des § 13 (1) Nr. 1 oder 2 sein:
Beteiligte sind
1. Antragsteller und Antragsgegner,
2. diejenigen, an die die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat,
Haben wir mit unserer Eingabe die Verkehrsschau ausgelöst, sind wir Antragsteller in Sinne der Nr. 1. Aber auch sonst sind wir als von den Verkehrszeichen Betroffene stets Beteiligte im Sinne der Nr. 2.
Ein Rechtsanspruch auf Anhörung (auch unmittelbar vor Ort) ergibt sich meiner Ansicht nach aus dem § 28 (1):
Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern.
Dies wird allerdings eingeschränkt durch (2) Nr. 4:
Von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung oder gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder Verwaltungsakte mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen will;
Verkehrszeichen sind Verwaltungsakte (§ 35 S. 1) im Sinne einer Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2). Aber auch hier müssten zuerst die „Umstände des Einzelfalls“ dafür sprechen, auf eine Anhörung zu verzichten. Ich würde diese Vorschrift im Zusammenhang mit verkehrsregelnden Maßnahmen so interpretieren, dass die Behörde bspw. nicht vorab öffentlich bekanntgeben muss, dass sie eine konkrete, verkehrsregelnde Maßnahme überprüft. Sie dürfte allerdings bei Bekanntwerden und öffentlichem Interesse einzelne Anträge auf Einladung zu einem Ortstermin nicht ohne triftigen Grund ablehnen; insbesondere nicht bei Beteiligten im Sinne des § 13 (1) Nr. 1.
Öffentliches Interesse
Wenn also bspw. wie im Pfälzischen Merkur ein Artikel zur Einrichtung einer Geschwindigkeitsbegrenzung in einer Ortsdurchfahrt (fälschlicherweise mit „Tempo-30-Zone“ überschrieben) erscheint, müsste die Behörde die daran interessierten und gleichfalls auch davon betroffenen Verkehrsteilnehmer meiner Ansicht nach nicht nur per Kenntnisnahme schriftlich oder elektronisch eingereichter Eingaben, sondern auch unmittelbar vor Ort anhören. Und hierzu wären jene dann auch einzuladen. Eine Ablehnung käme höchstens dann in Frage, wenn es bspw. einfach viel zu viele wären (und deshalb die Sicherheit nicht mehr gewährleistet werden könnte).
Andernfalls könnte ein Gericht meiner Ansicht nach der Behörde durchaus vorwerfen, dem klagenden Verkehrsteilnehmer keine Gelegenheit gegeben zu haben, direkt an Ort und Stelle (was bei Verkehrszeichen eben von besonderer Bedeutung ist) seine Einwände auf eine klare, eindeutige und unmissverständliche Art und Weise erheben zu dürfen. Unter Umständen käme hier dann auch ein Ermessensfehlgebrauch (§ 40) in Frage (auch auf Basis der Bestimmungen in der VwV). Im Falle der Einbahnstraßen in Rodalben hätte ich vor Ort sehr wohl darauf hinweisen können, dass die Sichtverhältnisse hier meiner Ansicht nach ausreichend wären bzw. die „Gefahrenlage“ auch anders hätte aufgelöst werden können. Denn damit hatte sich die Behörde gem. des Protokolls meiner Ansicht nach in nicht ausreichender Weise auseinandergesetzt.
LTranspG
Ein weiterer Rechtsanspruch könnte sich in Rheinland-Pfalz unter Umständen auch aus dem LTranspG ergeben, denn letzten Endes ist die Behörde auch verpflichtet, Einsicht in die gemäß VwV zur StVO anzufertigenden Protokolle zu gewähren. Hier entstehen unmittelbar, in „Echtzeit“ vor Ort relevante Informationen im Sinne des LTranspG. Ich werde mich hierzu demnächst mit einer entsprechenden Anfrage an den LfDI wenden.
Zukünftig werde ich meine Bitten um Teilnahme bei Verkehrsschauen bzw. Ortsterminen mit den entsprechenden Paragraphen untermauern. Ich bin gespannt, ob das was nützen wird.